8.4 國資委建立後的國有經濟改革

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國有企業建立現代企業制度面臨的一個重要問題，是國有企業長期存在的所有者缺位問題。1988年設立了國有資產管理局，專司國有資產管理職責。但是，國有資產管理局作為一個管理機關，職能是行政管理，不可能按照資本運營機構的要求進行管理，再加上對國有企業的人事、計劃等的管理存在政出多門的問題，並沒有實現國有企業管理體制的實質性轉變。

1998年，為實現政企分開，國務院組成部門進行了全方位的機構改革，冶金、機械、化工、內貿等行業部不再行使企業行業主管職責，而是改組為隸屬國家經貿委的9個「國家局」。同時成立中共中央大型企業工作委員會（簡稱「大企業工委」），負責管理原來由國務院直接管理的163戶企業的領導班子。這就形成了國有企業管理「五龍治水」的局面，國家經貿委指導國有企業的改革與管理，財政部負責國有企業資本金管理，勞動和社會保障部負責收入分配管理，國家計委負責企業的發展和項目審批，組織部門根據黨管幹部原則管理人事任免。

為了解決國有企業管理「五龍治水」的問題，2002年的中共十六大提出，「改革國有資產管理體制」，組建各級國資委，「代表國家履行出資人職責」。2003年3月，全國人大決定設立國務院國有資產監督管理委員會（簡稱「國資委」），在中央所屬非金融國有企業中代表國家履行出資人職責，地方國有企業由省、市兩級政府的國資委負責管理。

國資委一成立，就有經濟學家提出，《公司法》是規範公司制企業行為的基本法律，國資委在已改制公司中應當依照《公司法》行使所有者權利，其代表國有股東行使職權，也必須在《公司法》規定的公司治理框架內進行。但是，國資委直接管理的「國家授權投資機構」，即中央企業的母公司，絕大多數是由《全民所有制工業企業法》調節的國有獨資企業。即使少數在1993年《公司法》頒佈後依法設立了董事會的國有獨資公司，也都撤銷了董事會，按照《全民所有制工業企業法》實行廠長（經理）負責制。

在沒有建立起規範的公司治理機制的情況下，國資委只能直接對這些企業「管人、管事、管資產」。國務院2003年5月發佈的《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國資委的主要職責包括：（1）履行出資人職責，指導推進國有企業改革和重組；（2）代表國家向部分大型企業派出監事會；（3）對企業負責人進行任免、考核並根據其經營業績進行獎勵；（4）對企業所管國有資產的保值增值情況進行監督；（5）擬定國有資產管理的法律、行政法規和制定規章制度，依法對地方國有資產管理進行監督指導。這些規定在許多方面超越了《公司法》規定的出資人的職權。

2008年，《企業國有資產法》頒佈實施，該法規定出資人代表機構「對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利」，對國資委「管人、管事、管資產」職權做了進一步強化。

由於沒有建立起有效的公司治理機制，雖然國資委成立後加強了對國有公司領導成員的直接監督考核，但仍然不能避免由內部人控制造成的嚴重治理問題。2004年的陳久霖「中航油期貨」巨虧事件以及2007年的中石化總經理陳同海腐敗大案，都說明了問題的嚴重性。

面對國有獨資公司和國有控股公司存在的嚴重問題，國資委的領導人認識到，「完善公司法人治理結構，建立規範的董事會，是國有企業改革的核心問題」。

2004年6月，國資委印發了《關於中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，開始了「建立和完善國有獨資公司董事會試點」。試點的內容包括：一是實行外部董事制度；二是加強董事會制度建設，對內部人擔任董事長等做法做出調整；三是完善國資委與董事會、經理層和外派監事會的工作協調機制等。

2008年10月，國資委黨委和中共中央組織部聯合印發《關於董事會試點中央企業董事會選派高級管理人員工作的指導意見》，這是組織部門第一次把中央企業高管的選聘權交給董事會，推進了出資人選派董事、董事會選聘和監督管理層的國有企業領導者分層分類管理制度的建立。

但是，董事會改革的進展緩慢，直到2010年140戶中央國企中參加試點的也只有24戶。有關規定的落實更是困難重重。

為了克服「內部人控制」的弊端，還有一種國人更為熟悉的方法，這就是加強國有企業中黨組織（黨委或黨組）在經營決策和人員任免中的領導作用。

從1949年到50年代中期，中國國有企業都模仿前蘇聯實行「廠長負責制」。1956年中共八大提出改為「黨委領導下的廠長負責制」。從1966年「文化大革命」開始到70年代末，國營企業由「革命委員會」或者黨委直接領導。

「文革」結束後，撥亂反正，許多人贊成恢復「文革」前的企業領導制度，即黨委領導下的廠長（經理）負責制。不過，有鑒於「文革」前黨組織陷於企業日常事務和「黨不管黨」的教訓，鄧小平在1980年8月18日中共中央政治局會議上的講話《黨和國家領導制度的改革》中提出了另一種加強共產黨對企業領導的辦法。他指出：「為了使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監督工作」，要「有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制，經過試點，逐步推廣，分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯合體的聯合委員會領導和監督下的廠長負責制、經理負責制」。雖然鄧小平的這個講話得到了中共中央政治局的批准，但是由於國有企業改革進行得比較緩慢，鄧小平提出的企業領導制度在1987年的中共十三大以後才開始試行，將原來執行企業領導職能的國有企業黨委按照黨的基層組織屬地化管理原則劃歸企業所屬地區黨委管理，執行監督黨員和保證黨的路線方針政策貫徹的職能。

1989年政治風波之後，政策有了調整。8月，《中共中央關於加強黨的建設的通知》明確指出，「企業黨的基層組織處於政治核心地位，發揮政治核心作用」，「企業黨委要參與討論企業的重大問題並提出意見和建議」。

1993年10月，十四屆三中全會明確了國有企業建立現代企業制度的改革方向，實行公司制改制後的國有企業中黨委與董事會的關係問題，再次成為了國企改革討論的重點問題之一。《紅旗》雜誌下屬的《內部文稿》在1995年第13期上登載了中央組織部一位幹部撰寫的《從戰略高度看當前國有大中型企業的黨建問題》一文。文中提出，我國工人階級主要分佈在國有大中型企業中，這就決定了這些企業必須置於黨的領導之下，控制了這些企業就控制了整個國家的經濟實力。黨控制企業就是要規範決策程序，「黨委會決策在前，董事會決策在後」。

1997年1月24日，中共中央發佈《關於進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》，強調黨對國有企業的領導以及國有企業黨的工作要貫穿於生產經營的全過程。

1999年8月，江澤民總書記在大連主持召開東北和華北地區八省區市國有企業改革和發展座談會。他在講話中提出，「目前，絕大多數國有控股公司都既有股東會、董事會、監事會，又有黨委會、工會、職工代表大會，可考慮採取雙向進入的辦法，處理好它們之間的關係。在國有及國有控股公司中，黨委負責人和職工代表可按照法定程序進入董事會，還可按法定程序進入監事會；董事長、監事會負責人和總經理可按黨章和有關規定進入黨委會；黨委書記和董事長可由一人兼任。通過這些措施，形成公司對重大問題的統一決策機制。」他同時指出，「企業黨組織要認真貫徹黨的基本路線和方針政策，圍繞生產經營開展工作，參與企業重大問題決策，支持股東會、董事會和經理（廠長）依法行使職權。」

2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於進一步推進國有企業貫徹落實「三重一大」決策制度的意見》，要求凡屬重大決策、重大人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱「三重一大」）事項必須由國有企業黨委會（黨組）、董事會和未設董事會的企業經理班子等決策機構集體決策，「董事會、未設董事會的經理班子研究『三重一大』事項時，應事先與黨委（黨組）溝通，聽取黨委（黨組）的意見。進入董事會、未設董事會的經理班子的黨委（黨組）成員，應當貫徹黨組織的意見或決定」，「重要人事任免，應當事先徵求國有企業和履行國有資產出資人職責機構的紀檢監察機構的意見」。

國資委的另一項主要任務，是根據中共十五大和十五屆四中全會的決定，按照「有進有退」，「有所為、有所不為」的要求調整國民經濟的所有結構。一些企業要從自己不具有優勢的領域中有步驟地退出，騰挪出資源用以改善政府的公共服務，加強關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以及非國有經濟不願進入的領域。

21世紀第一個10年的中期，情況發生了變化。

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