8.1 企業承包制：獨具中國特色的國企改革之路

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在擴大企業自主權改革停頓下來以後，面對國有企業激勵機制存在的嚴重缺陷，中國迫切地需要建立一種「以責、權、利緊密結合為特徵，國家企業職工利益相統一，職工勞動所得同勞動成果相聯繫的生產經營管理制度」。1981年10月，國務院批轉的國家經濟委員會和國務院體制改革辦公室《關於實行工業企業經營責任制若干問題的意見》提出「利潤留成」、「盈虧包干」和「以稅代利，自負盈虧」等三種不同類型的國有企業經營責任制供企業選擇。

曾經成功推動了農村承包制改革的中共中央書記處的領導人更加傾向於在國有經濟中實行企業承包制。他們在1983年1月提出了「包字進城、一包就靈」和「層層承包、一包到底」的口號，要求仿效農村的包產到戶，在城市工商業中推行企業承包制。在企業承包制下，企業的所有者作為發包人，將企業財產交給承包者（一般是國營企業經理或廠長）經營，承包者向發包人繳納約定的利潤基數，超額利潤由承包者享有或者按約定的比例分成；在承包期內，發包人對承包者的經營活動不予干預。

在領導人的大力倡導下，短短兩三個月內全國國營企業就普遍實行了承包制。在當時商品普遍短缺的情況下，國營工商企業利用自己擁有的壟斷權力，紛紛提高產品售價來增加自己的盈利和濫發獎金，於是很快就出現了經濟秩序的混亂和物價上漲。這引起了大眾的不滿和領導層內部的爭論。

1983年3月，中共中央和國務院做出決定，停止在國有企業中推行承包經營責任制，轉而實行對國有企業的全面整頓。與此同時，進行了「利改稅」改革。

在改革開放以前，國營企業的利稅不分，全部上繳給財政；而且利潤占的比例很大，利潤多少無法反映企業經營的好壞。因此從1980年起，先後在18個省市的幾百戶國營企業中進行了徵收所得稅即「利改稅」的試點，希望通過將一部分利潤改變為依法定稅率計征的所得稅，把企業應繳稅額固定下來，使利潤的多少能夠反映企業的經營狀況的好壞。這項改革分兩步實施。1983年6月實行第一步「利改稅」，國有企業按毛利的55%繳納所得稅後，稅後利潤一部分上繳國家，一部分留給企業。1984年10月，進行了第二步「利改稅」。國有企業的稅後利潤全部留給企業。當時的想法是，實現兩步「利改稅」之後，企業按統一的稅法繳稅，就處於平等競爭狀態，企業就可以按照商品經濟的一般規範，自主經營、自負盈虧。

可是人們很快發現，在價格沒有放開和不同產品稅的稅率相差懸殊的狀況下，僅僅實行「利改稅」並不能保證企業的利潤水平反映它們各自的經營狀況。國務院原想通過「價、稅、財配套改革」為企業建立起平等競爭環境。但是，1986年秋季國務院領導決定停止執行這一改革計劃。企業面對不同的外部條件，盈利水平相差懸殊，不得不採用一戶一率的「調節稅」來加以調節。而調節稅率決定的非客觀性質，就使「利改稅」完全無法達到原來預想的目標。

主張國有企業承包經營的國家經委主任袁寶華評論道：「兩步利改稅改革畢竟是在其他方面尤其是價格改革不配套的情況下進行的。從實施結果來看，顯然與原先預期的為企業創造出國家徵稅、資金付費、獨立核算、自負盈虧和平等競爭的條件的目標有相當大的距離。」而且，在企業不處在同一起跑線上的條件下採用非規範的手段（例如一戶一率的「調節稅」）來進行調節，使企業之間原有的不平等進一步加劇，出現更加嚴重的「苦樂不均」。在兩步利改稅實施後，全國國有企業利潤連續22個月下滑。

在「利改稅」遭到普遍反對、價格改革無限推遲的情況下，把擴大企業經營者權力放到首位的意見再次抬頭。國務院主要領導人在1986年10～11月間決定停止價、稅、財配套改革的同時，提出要靠給予經營者充分的自主權來增強企業活力。為達到這一目標，國務院制定了《關於深化企業改革、增強企業活力的若干規定》，並於12月5日頒佈執行。

在這一《規定》的制定過程中，達成了一系列對中國企業改革有長期影響的理論觀點和制度安排。

（1）其中最重要的理論觀點，是對「所有權與經營權分離」做出了新的解釋，以便彰顯國有企業和企業經營者（廠長、經理）的權力。

在現代公司中存在業主所有權與高層經理人員掌握的控制權分離的現象，是美國法學家伯利（AdolfBerle）和米恩斯（GardierMeans）1932年在《現代公司與私有產權》一書中提出的。由於現代公司規模巨大、結構複雜，所有者在不具有管理的專門技能的情況下，就需要聘請職業經理人負責日常經營，因而會出現在小企業中往往合一的所有權與控制權分離的現象。不過，後來的實踐表明，當許多大公司把全部控制權交到高層經理人員手中以後，相當普通地出現了經理人員專權和損害股東權益的情況。為了克服這種弊端，從上世紀90年代初期開始，在西方發達國家興起了以強化所有者在公司中最終控制權為目標的「公司治理運動」。在建立了有效公司治理的現代公司中，所有者（即全體股東）並沒有把全部控制權讓渡出去。他們託付給職業經理人行使的，只是行業慣例和任職合同所規定的特定控制權。與此同時，公司股東通過股東大會、董事會等公司治理機構行使職權，保持對公司財產的剩餘控制權。

但是在一些社會主義國家的市場取向改革中，出現了對「兩權分離」的另一種解釋。

早在蘇聯的新經濟政策時期，為了使國有企業能夠適應市場化的大趨勢，就有一些學者提出所有權與佔有、使用、支配權可以屬於不同主體的主張。在新經濟政策被廢棄以後，這種說法被指為具有「暗害性質」而被禁用。到上世紀40年代，蘇聯院士A.B.維涅吉克托夫重新提出，國有企業對於國家交給它們管理的財產具有佔有、使用、處分權和所有權可以適度分離。蘇聯60年代的《民事立法綱要》第21條和前蘇俄民法典第94條也被解釋為確認國企「經營管理權」為具有的佔有、使用和處分權能的民事權利的法律條款。後來中國經濟學家孫冶方在1961年提出他的經濟體制設想時，也引用蘇聯學者的說法，把「兩權分離」解釋為「所有權屬於一個主體，佔有、使用、支配權屬於另一個主體」，以之作為他所設計的「全民所有制經濟管理體制」的產權制度基礎。在這種思想的影響下，1984年《中共中央關於經濟體制改革的決定》提出，不應把全民所有同國家機關直接經營企業混為一談，「根據馬克思主義的理論和社會主義的實踐，所有權同經營權是可以適當分開的」。

接着，就出現了經營權等同於佔有、使用、處分權的新解釋。當時的黨政主要領導人在一篇講話中提出，經營權有廣義和狹義之分。所謂「狹義的」「不完整的理解」是把它理解為處理日常經營活動的權能，而「廣義的」「馬克思主義的理解」則等同於「佔有權、使用權、支配權」。國有企業改革「不能強化所有權」，「企業如何經營、如何活動、如何發展和擴大，應由經營者去做」。然而，根據羅馬法學者的闡釋，佔有、使用、處分正是所有權的基本權能，把它們從所有權中分離出去，無異於完全架空了所有者。

（2）突出經理人員在國有企業中的中心地位，通過將廠長（經理）確定為企業法人的「法人代表」，賦予他們企業財產的剩餘控制權。

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