5.4 財稅、金融、社保等領域改革的進展

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按照中共十四屆三中全會的「50條」《決定》，從1994年初開始，中國在財稅、金融、社會保障體系和國有企業等方面採取了一系列措施來推進改革。不過在往後幾年中，它們的改革進度有很大的差異。在《決定》和相關文件預定進行的改革中，財稅體制大體上按照預定方案進行，使中國的財稅體制進入了新的軌道。外匯改革進展得最為順利，提前實現了「50條」《決定》所規定的在經常賬戶下實行「有管理的浮動匯率制」的目標。其他方面，特別是新社會保障體制的建立和國有企業改革雖有一定進展，但仍未達到「50條」《決定》的要求。

（1）推進財稅體制改革，建立全財稅體系

1993年12月，國務院發佈《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》，要求從1994年1月1日開始在全國範圍內實行以「分稅制」取代「包干制」的改革，主要內容包括：①調整中央與地方的事權、財權劃分。調整後，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運作所需經費，負責調整國民經濟結構、區域協調發展、宏觀調控等所需的支出。地方則承擔本地區政權運轉即本地區經濟、社會事業發展所需支出。②調整中央與地方收入權的劃分。根據事權與財權相結合的原則，將維護國家權益、實施宏觀調控的稅種劃分為中央稅。將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅。③實行稅收返還。為減少實施的阻力，對於地方按照新體制計算的上劃收入超過一定基數的部分，返還地方。

1994年的財稅體制改革着眼於促進政府之間財政分配關係的更加規範和公平，進行了地區之間利益關係的巨大調整，就整體而言，調整進行得還比較順利。經過這次改革，建立了適合於市場經濟的財政稅收制度的基本框架，積極效應得到了初步顯現。首先，分稅制理順了中央與地方政府間的關係。分稅制改變了原財政包干體制下多種體制並存的格局，政府間財政分配關係相對規範化，建立了各級政府各司其職、各負其責、各得其利的約束機制和費用分擔、利益分享的歸屬機制，強化了對地方財政的預算約束，初步規範了各級政府間的責權關係。中央財政轉移支付的力度大大加強，形成了較為合理的縱向財力分配機制。

其次，按照「50條」《決定》「統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權」的原則規範稅制，以建立起符合市場經濟要求、改善分配、促進企業間平等競爭的稅收制度。改革的主要要求是：①建立以增值稅為主體的流轉稅制度；②對所有的企業統一按照33%的名義稅率計征企業所得稅；③簡併個人所得稅；④開徵農業特產稅、土地增值稅，簡併消費稅、資源稅；⑤劃分國家稅務局和地方稅務局，加強稅收征管。

1994年的財稅體制改革，建立起了適合於市場經濟的財稅體制的基本框架。但是，這一財稅體制還存在若干明顯的漏洞和缺陷，有待於通過進一步的改革加以消除。①政府間財政關係失衡。1994年的財稅改革沒有改變中央、地方兩級政府之間的事權（支出責任）劃分，縣鄉基層政府承擔著許多全國性的公共服務責任，例如普及九年義務教育、公共衞生，支出責任較大，卻沒有相應的收入來源，尤其是財政收入來源匱乏的地區，公共服務的提供更是不足，公共服務水平差距巨大。地方政府為了「廣開財源」，「亂收費」屢禁不止，通過「地方融資平台」等借債，隱性債務風險很大。同時，地方政府對土地出讓收入的依賴越來越大，「土地財政」的問題日益凸顯，也間接推高了房地產價格。②計劃經濟遺留下來的「生產性財政」或「建設性財政」依然存在。政府繼續將大量財政資源投入競爭性領域的國有企業和各種「形象工程」「政績工程」，擾亂了公平競爭的市場秩序。而本應由政府承擔的義務教育、公共衞生等公共服務，卻因財力不足或被擠占而供給不足，人民群眾在就醫、就學、住房、社會保障等方面的不滿情緒有所增加。③轉移支付體制尚未理順。其中，最重要的是各級政府的事權和支出責任沒有明確的界定，轉移支付缺乏明確的規則和轉移支付以領導「批條子」確定的專項轉移支付，不利於各地區間公共服務的均等化，也刺激了地方政府「跑步（部）前（錢）進」的積極性，強化了尋租活動的制度基礎。

（2）推進金融體制改革，建立金融市場體系

1992～1994年的這一輪經濟過熱和高通貨膨脹，暴露了我國金融系統存在的嚴重問題，促使中國政府加深了對金融體系改革迫切性的認識。從1994年開始，按照中共十四屆三中全會《決定》和國務院《關於金融體制改革的決定》對金融體系進行了以下改革：

首先，建立了中國人民銀行在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制。中國人民銀行運用法定存款準備金率、中央銀行貸款、再貼現利率、公開市場操作、貸款限額、中央銀行存貸款利率等常規貨幣政策工具調控貨幣供應量，對商業性銀行實施資產負債比例管理和資產風險管理。

其次，建立了對金融市場分業監管的體系。1992年，國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會成立。1997年，中央金融工作會議確定了銀行業、證券業、保險業「分業經營、分業監管」的原則。1998年4月，證券委撤銷，人民銀行的證券經營機構監管職能劃歸證監會，11月保監會成立。2003年，中國銀行業監督管理委員會成立，我國分業監管的格局基本形成。

第三，完善銀行體系和發展非銀行金融機構。為把國家專業銀行改造成國有商業銀行，實現專業銀行政策性業務與商業性業務的分離，另行組建國家開發銀行、中國進出口信貸銀行和中國農業發展銀行三個政策性銀行，承接原來由專業銀行承擔的政策性業務。建立和完善由城市合作銀行和農村合作銀行組成的合作銀行體系，服務中小企業、農業和地區經濟。大力發展保險公司、信託投資公司、證券公司等非銀行金融機構。

圖5.120世紀90年代中期的中國金融體系

數據來源：中國人民銀行《中國金融展望》（1994）。

第四，建立統一、開放、有序競爭、嚴格管理的，由貨幣市場和資本市場組成的金融市場體系。①貨幣市場由拆借市場、票據貼現市場、回購市場等組成。根據中國人民銀行制定存、貸款利率的上下限，希望通過市場形成均衡的資金價格，逐步實現利率市場化，逐步形成以中央銀行利率為基礎的市場利率體系。②資本市場由債券市場和股票市場組成。銀行間債券市場以及上海證券交易所和深圳證券交易所，為債券和股票等金融產品的發行和交易提供市場基礎設施，並對市場的運行實行自律監管。③衍生品市場。1993年，在規範治理的基礎上，形成了由鄭州商品交易所、上海期貨交易所、大連商品交易所組成的商品交易所市場，之後建立的上海金融期貨交易所、上海黃金交易所等，組成了我國的商品和金融衍生品交易市場。

金融改革的一項重要內容，是改革外匯管理體制，這將在第6章詳細論述。

20世紀我國銀行體系改革的重大缺陷，是沒有進行銀行本身的現代企業制度改造。由於沒有進行產權制度的改革和法人治理結構的改革，國有商業銀行的商業化經營就成為無源之水和無本之木，國有銀行經營效率低下和不良資產積累的痼疾也難以根除。在這種情況下，中國政府對國有專業銀行進行公司改造。中國建設銀行、中國銀行、中國工商銀行和中國農業銀行四大國有商業銀行都在21世紀初通過國家注資和不良資產剝離進行財務重組，然後通過公司化改組和引入境外戰略投資者完善股東結構，在境內外股票市場相繼上市，成為上市的商業銀行。

（3）建立全覆蓋、多層次的社會保障體系

第一，推進養老保險制度改革。

按照中共十四屆三中全會的部署，新社會保障體系的建設從1995年開始以城鎮企業職工基本養老保險制度為重點向前推進。

按照中共十四屆三中全會的決定，在各項社會保障制度中，首先應當建立「社會統籌與個人賬戶相結合」的養老保險。但是從一開始，新養老保險制度的建立就遇到了困難。推行這種養老保險制度的最大困難，在於業已退休的老年職工和行將退休的中年職工（他們分別被稱為「老人」和「中人」）的賬戶中沒有基金積累。經濟學界在1993～1995年討論社會保障制度改革實施方案時，就已提出了將現有國有資產「切一塊」和由財政發行「認可債券」這兩種補償辦法。但是，由於受到一些政府職能部門官員的反對，補償未能實現。於是就只有用從企業收取的「社會統籌」，借「新人」的錢養「老人」，「新人」個人賬戶的資金被大量挪用使一些省市的個人賬戶變成了「空賬」，中央政府不得不以每年數百億元的預算資金來填補基本養老保險的收支缺口。

2001年7月，國務院決定按照勞動與社會保障部提出的降低由個人繳費形成的個人賬戶資金的比重，使養老保險以社會統籌為主的思路在遼寧省進行完善城鎮社會保障體系試點。它的主要內容是，個人賬戶和社會統籌分賬管理，個人賬戶實賬運行。個人賬戶全部由個人繳費形成，繳費率從受益人工資的11%調減為8%；企業繳費比例保持為基本工資的20%不變，全部記入社會統籌基金。

在總結遼寧省試點經驗的基礎上，2003年，黨中央、國務院決定在黑龍江和吉林兩省進行擴大完善城鎮職工養老保險制度試點工作。個人賬戶繳費率進一步降低到受益人工資的5%～6%。2005年12月，國務院發佈《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》，從2006年起將試點範圍擴大到除東三省之外的八個省、市、自治區，包括天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆。