5.3 「50條」《決定》的改革總體規劃

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確定改革的目標模式只是展開建立市場制度大戰役的前奏。市場對稀缺資源的有效配置要通過一整套體制機制才能實現。因此，中共十四大確定市場經濟的改革目標以後，接下來就要對建設統一、開放、競爭、有序的市場體系進行規劃和設計。1993年5月，中共中央着手進行總體規劃調查研究工作，組織了25人的文件起草小組。同時派出了由300人組成的16個調查小組進行調查研究。再加上社會上許多研究機構提出的建議，最後，形成了提交中共十四屆三中全會的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。「50條」《決定》是對十四大報告的具體展開，既是關於社會主義市場經濟體制機制的總體設計，又是通過整體改革構建這套體制機制的行動綱領。

和「50條」《決定》相配合的，還有一些單項改革方案。例如，國務院在1993年12月15日、12月25日和1994年1月11日，分別做出《關於實行分稅制財政管理體制的決定》《關於金融體制改革的決定》和《關於進一步深化對外貿易體制改革的決定》。

這一套經濟改革的總體設計包含以下兩個方面的突出內容：

第一，明確提出「整體推進和重點突破相結合」的新的改革戰略。在1992年中共十四大以前，中國改革採取的戰略是不直接觸及國有企業制度改變，而在體制外圍進行增量改革。在採取增量改革戰略時期，通常的做法是在每一個階段選擇一兩項改革作為改革的「突破口」，然後經過許多年乃至幾代人的積累逐漸形成市場經濟體系。在「50條」《決定》起草的調查研究階段，有的調研組曾經建議沿襲過去的說法，實行「整體漸進、階段突破」的戰略。「50條」《決定》將它修改為「整體推進、重點突破」，雖然只改了三個字，卻意味着改革戰略的重大變化。這就是說，改革不只要在「體制外」的邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打攻堅戰，通過「重要環節取得突破，帶動改革全局」。

《決定》要求運用整體推進、重點突破相結合的戰略在20世紀末初步建立起社會主義市場經濟制度。它着重指出，以鄧小平1992年初的重要談話和中共十四大為標誌，「我國改革開放和現代化建設事業進入了一個新的發展階段」。「在本世紀末初步建立起新的經濟體制，是全黨和全國各族人民在新時期的偉大歷史任務」。

第二，明確提出改革的基本任務在於「培育和發展市場體系」，「形成統一、開放、競爭、有序的大市場」。我們已經說過，雖然中國政府在20世紀早期和中期都提出過「發揮市場調節的作用」、「建立社會主義有計劃商品經濟」等口號，但是並沒有對什麼是「市場調節」和什麼是「商品經濟」做出清晰的經濟學說明。進入80年代後期，隨着經濟科學取得了巨大的進步，有關問題也變得愈來愈清晰。1992年的中共十四大明確改革的目標是建立社會主義市場經濟，並且對市場經濟的實質和功能做出了科學的說明，「50條」《決定》的貢獻，是對能夠實現資源有效配置職能的經濟體製作了進一步的界定。

《決定》指出：「發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，必須培育和發展市場體系。當前要着重發展生產要素市場，規範市場行為，打破地區、部門的分割和封鎖，反對不正當競爭，創造平等競爭的環境，形成統一、開放、競爭、有序的大市場。」

由於市場是通過反映市場供求的價格信號實現資源有效配置的，建立市場體系改革的重中之重自然就應當落到價格改革即由市場形成價格的機制上來。其中首先是商品價格形成機制的改革。它曾經被一些人認為十分困難和不應放在優先地位上的，因而是否應當着手進行商品價格改革還曾經成為爭論改革順序的焦點。然而，從1989年到1992年的短短三年時間內，在1989年初開始的嚴厲貨幣緊縮條件下和一些具有改革意識的地方政府和相關部門的推動下，除了石油製品以外的商品價格就波瀾不驚地放開了（其中，糧食價格在1994年恢復定購制度，再度實行雙軌定價）。這樣，「50條」《決定》除了要求放開少數仍然存在管制的生產資料價格外，就把改革的重點放在資金、勞動力等生產要素價格的改革上，要求加速要素價格市場化進程。培育市場體系的重點也是發展要素市場，包括金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場等。

根據以上情況，「50條」《決定》確定了以下的改革重點：

（1）積極推進財稅體制改革

中華人民共和國建立以後，適應「國家辛迪加」消除了公共部門與私人部門的區別特性，財稅體系具有以下四方面的特點：①政府的公共財政與企業財務合一，組成一個包括國家預算、銀行信貸和企業財務在內的統一財政體系；②政府運用自己的定價權和國有企業的壟斷權，通過稅收以外的方式組織大部分預算收入。通過對農產品等低定價將農村創造的剩餘轉移到國有部門，並通過國有部門的利稅上繳把幾乎全部剩餘納入國家預算；③不同部門、不同地區和不同企業之間的利稅水平差異很大。國有企業作為國家辛迪加的一個經濟單位，利稅都屬於國家。而各個企業的稅率差別巨大、結構複雜，部門之間與企業之間苦樂不均；④無論財政收入還是財政支出責任，都高度集中。這套體制在1958年曾經向行政性分權的方向跨出了不小的步子，但在「大躍進」失敗後，通過加強行政集權來救治混亂的過程中，又向統收統支回歸了。在改革開放前的大部分時間裏始終保持着這種高度集中的財政體制。

改革開始以後，中國政府對公共部門採取了「放權讓利」的方針。1979年，國務院決定除北京、天津、上海三個直轄市仍實行接近於統收統支的辦法外，其他省和自治區實行「分灶吃飯」的辦法，「劃分收支、分級包干」的分級預算制度，開始了長達13年的地方財政包干制度。「分灶吃飯」的辦法從1988年起固化為一種被稱為「財政大包干」的正式制度，其特點是將全國37個省、市、自治區和副省級「計劃單列市」全部納入「包干」體系，分成「收入遞增包干」「收入總額分成」「總額分成加增長分成」「上解額遞增包干」「定額上解」「定額補助」等辦法確定地方政府對中央政府的財政關係。同時，政府與企業的財務關係也進行了調整，由過去國有企業稅利全部上繳財政和投資全部由財政撥款，改為不同形式的「留成」和「包干」的辦法。實行財政承包制，原希望確保中央預算收入的同時明確地方的權利和責任，發揮中央和地方兩個積極性。實行這種體制後，地方政府的積極性的確得到了一定程度的發揮，而且促使地方政府保護和支持本地企業（包括非國有企業）的發展。但是，它也帶來了一系列消極後果：①財政收入特別是中央財政收入下降過多，使國家財力不足以支持政府履行其社會職責。②分成率不公平造成各地區之間「苦樂不均」，「鞭打快牛」。③強化地方保護主義，加劇市場割據，形成所謂「諸侯經濟」。

針對存在的問題，財稅改革重點，一是「把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制」。二是「按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度。推行以增值稅為主體的流轉稅制度，對少數商品徵收消費稅」。「統一企業所得稅和個人所得稅，規範稅率、擴大稅基。」

（2）加快金融體制改革

我國計劃經濟時期的金融體系具有如下特徵：除貨幣外沒有其他金融資產；貨幣只是作為計價算賬工具的所謂「消極貨幣」；採用「現金管理」等手段對現金使用進行嚴格限制和控制；工商企業相互之間的信用關係（「商業信用」）被嚴格禁止；銀行只是作為國家的出納機構存在，採取中央銀行與商業銀行合一的單一銀行體制；銀行只承擔微不足道的資金跨時間配置功能，對企業的融資限於對「非定額流動資金」（即流動資金的非常年佔用部分）信貸；居民個人除了可以在銀行開設儲蓄存款賬戶外，不得涉足任何其他金融活動。「文化大革命」期間，這種只具有極其有限功能的銀行體系也被廢除。中國人民銀行成為財政部的一個內設機構。

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