11.1 90年代剷除尋租制度基礎的努力

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在改革開放的早期階段，針對黨風不正的治理，共產黨主要採取思想教育和用黨紀國法約束幹部的辦法來扼制腐敗的蔓延。但這種辦法着重於治標，而非治本。在80年代後期，針對「官倒」問題的大討論以後，人們的注意力逐漸轉移到如何剷除尋租活動的制度基礎上來。

由於鄧小平認識到引起1989年政治風波的一個重要原因是大眾對腐敗不滿，他在1989年6月16日與中共中央幾位新晉陞負責人的談話中要求他們：「做幾件使人民滿意的事情。主要是兩個方面，一個是更大膽地改革開放，另一個是抓緊懲治腐敗。」「這次事件中，沒有反對改革開放的口號，口號比較集中的是反對腐敗。……對我們來說，要整好我們的黨，實現我們的戰略目標，不懲治腐敗，特別是黨內的高層的腐敗現象，確實有失敗的危險。」「我們一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，這兩件事結合起來，對照起來，就可以使我們的政策更加明朗，更能獲得人心。」

20世紀90年代初期重啟改革以後，就陸續採取過一些措施來消除使尋租行為得以實現的制度基礎，其中最主要的是：（1）推進市場化改革，實現雙軌制向市場制並軌；（2）對行政許可進行限制，縮小政府審批的範圍；（3）實行法治，把市場建立在規則的基礎上。

我們在第4章里曾經談過，中國政府在20世紀80年代中期曾經計劃採用第一種方法，通過價格雙軌制向自由價格制度的並軌來剷除尋租活動的主要制度基礎，但是這一計劃遭到許多人的反對，以致還沒有開始執行就告終止。1988年又曾計劃用三年時間放開生產資料價格，但是由於與擴張性的宏觀經濟政策同時實施，一宣布就激發了全國性的商品搶購和銀行擠提。接着就是由黨政領導宣布：「價格雙軌制是我國一定歷史條件下的產物，在商品經濟還很不發達，市場遠未發育的情況下，硬性取消看來是行不通的。」「某些重要初級產品和原材料價格雙軌制不可能也不應該在短期內取消。」改革的重點，回到完善國有企業承包制上。

90年代初期的改革，是以放開大部分生產資料價格開始的。

在1988年的經濟風波特別是1989年的政治風波過後，實行了嚴厲的宏觀經濟緊縮政策。在管住了貨幣的情況下，價格自然回落，雙軌價格也就逐步向市場價格並軌。因此，早在1992年鄧小平「南方談話」前後，鋼材等大部分生產資料價格就風浪不驚地實現了市場化（見表11.1）。

表11.11978～1993年不同價格形式比重變化（%）

註：表中數值為按三種價格成交的交易量百分比，按價值計算。數據來源：《1978年以來三種價格形式比重變化情況表》，《中國物價年鑒（2007）》，第468頁。

一旦實現了商品的自由交換和雙軌價格自發並軌，自然也就沒有人能用倒買倒賣計劃調撥物資批文的辦法發財了。於是，隨着市場放開和反映供求關係變化的價格引導資源的有效配置，商品供應日趨充裕，曾經猖獗一時的「官倒」等商品尋租行為就自然而然地煙消雲散了。1994年雙重匯率向單一的市場匯率並軌，又堵塞了利用進口許可證取得低價外匯的尋租途徑。

然而，絕大部分商品價格的放開，只取消了尋租活動的一小塊領地，而沒有消除它的全部制度基礎。由於要素市場遠遠沒有放開，行政權力仍然支配着資金、土地等資源的配置，這些領域的價格沒有市場化。於是，信貸市場和土地批租成為新的腐敗高發地帶。

在城市化過程中，由於農民只擁有承包期間的使用權，在集體所有的農村土地轉為國有城市用地的時候，政府從集體手中取得土地的徵購價實際上是由徵購方單方面規定的極低價格。因此，從20世紀90年代初期中國城市化進程加速以來，土地就成為尋租的淵藪（詳見第9章第3節）。

另一方面，正如前面我們已經講過的，只要有尋租的可能性，就會有人利用自己手中的權力「設租」、「造租」，通過扭曲改革政策或者其他手段，建立尋租的制度基礎，創造尋租的機會。因此，在舊的雙軌製得到消除的同時，還會不斷出現新「雙軌制」，使腐敗問題愈演愈烈。

2004年3月8日，溫家寶總理到全國人民代表大會陝西代表團聽取意見時指出：「職能轉變是我們政府改革的一項重大任務，過去政府管了許多管不了也管不好的事情，這也是人員膨脹、機構龐大、文山會海的根源，更為重要的是它束縛生產力，因此我們要轉變政府職能，把應該交給企業、中介機構、市場的事情交出去，政府集中精力抓大事。」從2004年的第十屆全國人民代表大會第二次會議以來，國務院所做的政府報告都反覆強調，把不應該由政府管的事交給企業、社會組織和中介機構，更大程度地發揮市場在資源配置中的作用。但是直到2013年新一屆政府開展政府職能轉變的改革，在這方面並沒有取得突破性進展。在縮小政府審批的範圍和改進監管方式方面，取得的成效也極其有限。

中國政府在改革審批制度方面採取的措施，一是在21世紀初進行的審批制改革，減少和改善行政審批；二是從2004年7月1日開始實施《中華人民共和國行政許可法》，限制各級政府任意設立行政許可；三是進一步完善證券市場的監管。

自由選擇從事一切沒有受到法律限制的活動，本來是公民天然具有的權利。因此，現代國家對公民行為選擇的基本原則是「非禁即行」，也就是說，只要沒有法律的明文禁止，公民有權從事任何自己屬意的活動。但是在蘇聯式的「國家辛迪加」中，所有公民都從屬於國家，所以它所遵循的是另外一種原則，即公民的任何活動都只能在政府劃定的範圍內進行，或以獲得批准為前提。中國承襲這種傳統，在各個領域設立了大量的行政許可，市場進入要在事前經過行政審批。

據不完全統計，2000年國務院所屬部門設立的各類行政審批事項達4000多項，各省、市也在2000項以上。甚至一些縣、鄉政府也設立了自己的行政許可。

2000年4月，時任中共中央紀律檢查委員會書記的尉健行受到20世紀末期經濟學界關於尋租問題討論的啟發，在廣東考察時提出「從源頭上反腐敗」的問題。他指出，「權力的不正當運用是腐敗的源頭」。「這些年來一些領導幹部嚴重違紀違法，不少的人就是濫用行政審批權力，個人違規批土地、批貸款、批建設工程項目等，從中收取巨額賄賂，走上了犯罪道路。」因此，「改革行政審批制度對從源頭上預防和治理腐敗具有重要作用。在改革行政審批制度的過程中，除了該取消的行政審批項目一定要取消外，對需要保留的行政審批項目，可以運用市場機制來運作的，要通過招標、拍賣等市場手段來處理；對不能通過市場機制運作的項目，尤其是那些容易發生以權謀私、權錢交易的項目的行政審批權力，必須進行合理分解，並加強相互之間的監督制約，防止少數人權力過分集中又缺乏內部監督、搞暗箱操作的弊端」。

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